KATILIM ÖNCESİ MALİ YARDIMLAR

TARİHÇE

( Avrupa Birliği Genel Sekreterliği'nin web sayfasından alınmıştır. www.abgs.gov.tr )

Avrupa Birliğinin Türkiye'ye  sağladığı mali yardımlara ilişkin olarak toplumun çeşitli kesimlerinde bu mali yardımların, daha doğrusu hibelerin, miktarlarına, kullanılış prosedürlerine ve uygulanışlarına yönelik önemli bir bilgi ihtiyacı olduğu gözlenmektedir.

Hatta yaygın bir kanı, bu hibelerin Türkiye tarafından kullanılamadığından Avrupa Birliği bütçesine geri döndüğü şeklindedir.

Ayrıca bazen, Topluluk Programları veya Avrupa Yatırım Bankası kredileri gibi imkanların mali yardımlarla karıştırıldığı görüldüğünden, bu hususu da öncelikle aydınlığa kavuşturmak uygun olacaktır: AB Mali Yardımları  Avrupa Komisyonu tarafından, diğer aday ülkeler için olduğu gibi, her yıl Türkiye'ye de tahsis edilen hibe nitelikli yardımlardır.

Öte yandan, sözkonusu yardımlar doğrudan nakdi bir yardım niteliğinde olmayıp, Avrupa Komisyonu ve Türkiye'nin  birlikte seçtikleri proje ve programlara mali destek sağlamak için kullanılmaktadır.

AB tarafından sağlanan hibe nitelikli mali yardımların hangi projelerin finansmanında kullanılabileceğine karar verilmesi, programlama adı verilen ve Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinin koordinasyonunda hemen hemen tüm kamu kurum ve kuruluşlarımızın katıldığı önemli, uzun ve yoğun çaba gerektiren bir süreçtir. Hatta bu sürecin bir çeşit müzakere niteliği taşıdığını düşünmek de mümkündür. AB mali desteği sağlanan projelerin uygulanmasına ilişkin izleme ve değerlendirme faaliyetleri ile kurum ve kuruluşlarımızda uygun proje hazırlama kapasitesinin geliştirilmesine yönelik eğitim faaliyetleri de Genel Sekreterliğimiz koordinasyonunda yürütülmektedir.

Proje seçimindeki en önemli kriter mali yardımların “AB üyeliğine yönelik uyum esasları doğrultusunda” kullanılabilecek olmasıdır. Bu nedenle programlama süreci, Katılım Ortaklığı Belgesi, İlerleme Raporu, Ulusal Program ve Ön Ulusal Kalkınma Planında ifade edilen öncelik alanları çerçevesine giren proje fikirlerinin tesbit edilmesi ve bunların belirli bir formatta geliştirilmesi çalışmalarını kapsamaktadır.

Halihazırda, 1996 – 2001 Meda Çerçeve Anlaşması ve 2002, 2003, 2004, 2005  katılım öncesi mali yardım programları kapsamında, AB uyum sürecinde öncelikle ele alınması gereken çeşitli sektörlerde olmak üzere 152 adet proje yürütülmektedir ya da uygulama aşamasının başlaması beklenmektedir. Sözkonusu projelerin toplam bütçe büyüklüğü 1.5 milyar Euro'nun üzerindedir.

Mali Yardımlara Yönelik Hukuki ve İdari Düzenlemeler

AB'nin Türkiye'ye sağladığı mali yardımlara ilişkin olarak bugüne kadar yaşanan bazı önemli gelişmelere yönelik kısa bir açıklama yapmak faydalı olacaktır.

Bilindiği gibi Avrupa Birliğinin Aralık 1999 tarihinde gerçekleştirdiği Helsinki Zirvesinde Ülkemizin tam üyeliğe adaylığının kabul edilmesiyle birlikte Türkiye - Avrupa Birliği ilişkileri yeni bir sürece girmiştir. Bu süreçte Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki mali işbirliği mekanizmasının da diğer aday ülkelerde olduğu gibi yeniden yapılandırılması gerekmiştir. Bu çerçevede yapılan düzenlemeleri üç başlık altında toplamak mümkündür:

1.    Daha önce çeşitli kaynaklar vasıtasıyla sağlanan yardımlar tek bütçe altında toplanmıştır.

AB tarafından, Türkiye'nin diğer adaylarla aynı yasal ve teknik zeminde değerlendirilmesi ve aynı prosedürlere tabi olmasını teminen Türkiye'ye yapılacak hibe nitelikli yardımları tek bütçe altında toplayan “Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardıma Dair Çerçeve Tüzük” Aralık 2001 tarihi itibarıyla kabul edilmiş olup Ocak 2002 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

2.    Mali Yardımların AB'ye uyum çalışmaları için kullanılmaları gerekmektedir.

Yeni dönemde Türkiye'ye adaylık perspektifi ile tahsis edilen AB  kaynaklarının Katılım Ortaklığı Belgesinde, İlerleme Raporunda,  Ulusal Programda ve Ön Ulusal Kalkınma Planında yer alan  hukuki, idari, ekonomik ve sosyal önceliklere uygun olarak değerlendirilmesi zorunludur. “Katılım Öncesi Mali Yardım” adı altında 2002 -2006 yılları arasında programlanan bu yardımlardan, sadece AB'ye uyum amacıyla tanımlanan projeler yararlanabilmektedir. Bu projeler genel olarak şu hedefler doğrultusunda kullanılmaktadır;

•  Müktesebat  uyumu (siyasi ve ekonomik kriterlere uyum konuları ve STK'lara sağlanan destekler de  dahil  olmak üzere)
•  Müktesebat uyumu için gerekli idari kapasite oluşturulması ve bunun için gerekli yatırım ihtiyacı
•  Ekonomik ve sosyal uyum projeleri (bölgesel kalkınma, sınır ötesi işbirliği ve KOBİ projeleri)

Bu nedenle, AB hibeleri kullanılarak  yürütülecek olan projelerin kesinlikle bu stratejik belgelerdeki önceliklere uygun olmaları gerekmektedir. Ayrıca Ülkemize adaylık statüsü tanınmasından önce taahhüt edilmiş olan Meda projelerinin de uygulamalar esnasında mümkün olduğu ölçüde sözkonusu önceliklerle uyumlu hale getirilmesi, Türkiye'nin AB'ye uyum çalışmalarına olumlu katkı sağlayacaktır.

3.    Diğer aday ülkelerde de olduğu gibi AB mali yardımları, “Merkezi Olmayan  Uygulama Sistemi” (Decentralized Implementation System, DIS)  çerçevesinde  kullanılacaktır.

Böyle bir yapılanmaya ihtiyaç duyulmasının nedenlerini şu şekilde özetlemek  mümkündür:

- AB mali yardımlarının, kademeli bir geçiş süreciyle, Avrupa Komisyonu yerine bizzat aday ülkeler tarafından programlanması, uygulanması, izlenmesi ve değerlendirilmesi, yani kısaca yönlendirilmesini sağlamak,

(Diğer aday ülkelerde olduğu  gibi Türkiye'de de DIS sistemi kapsamında yönetilen AB mali kaynakları için Avrupa Komisyonu Delegasyonunun ex-ante onayı gerekmektedir. Üye ülkeler için ise, EDIS sistemi çerçevesinde Avrupa Komisyonunun onayına gerek kalmamaktadır.)

- Aday ülkelerde, AB mali yardımlarının kullanımının ulusal bütçelerden farklı bir yapı içerisinde gerçekleşmesini sağlamak ve kullanım esaslarını farklılaştırmak,

- AB mali yardımlarının programlama, sözleşme hazırlama, ihale, finansman, uygulama, izleme ve değerlendirme aşamalarının ve işlevlerinin birbirlerinden bağımsız birimler tarafından  eşgüdümlü olarak yürütülmesini sağlamak.

Merkezi Olmayan Uygulama Sisteminin Ayrıntıları

Merkezi olmayan uygulama sistemine  ilişkin düzenlemeleri  yapmak üzere, 18 Temmuz 2001 tarih ve 2001/41 sayılı Başbakanlık Genelgesi yayımlanmıştır. Mali işbirliğinin değişik evrelerinin farklı birimler ve kişilerce uygulanmasını ve denetlenmesini öngören Genelge hükümleri uyarınca sistem, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Mali İşbirliği Komitesi, Ulusal Fon ve Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Ortak İzleme Komitesi ve Merkezi Finans ve İhale Birimi gibi  unsurlardan oluşmaktadır.

Avrupa Birliği ile mali işbirliğinin koordinasyonunu, projelerin öncelikler doğrultusunda seçilmesini, hazırlık çalışmalarının yapılmasını ve izlenmesini sağlayacak ve AB Komisyonu ile Finansman Zaptını imzalayacak olan “Ulusal Mali Yardım Koordinatörlüğü”   görevi, Avrupa Birliği ile ilişkilerden sorumlu Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısına verilmiştir. Başbakanlık Genelgesi gereği Avrupa Birliği Genel Sekreterliği Ulusal Mali Yardım Koordinatörünün sekreteryasını yürütmektedir. Dolayısıyla sözkonusu mali yardımları programlama ve izleme çalışmaları fiilen Genel Sekreterliğimizce koordine edilmektedir.

Mali yardımlar Hazine Müsteşarlığı tarafından açılacak ve yönetilecek bir “Ulusal Fon”da toplanacaktır. Fonu yönetmek ve bu kaynağın projelerin uygulanmasında kullanılmasını sağlamak üzere  Ekonomiden sorumlu Devlet Bakanı “Ulusal Yetkilendirme Görevlisi” olarak tanımlanmıştır.

Mali işbirliği çerçevesinde yürütülen çalışmalar arasında gerekli uyumu sağlamak üzere Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Avrupa Birliği Genel Sekreterliği temsilcilerinden oluşan “Mali İşbirliği Komitesi” kurulmuştur. 

Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Mali İşbirliği Komitesi ve Avrupa Komisyonu temsilcilerinden oluşan ve yılda en az bir kez toplanan “Ortak İzleme Komitesi” programların yürütülüşünü gözden geçirecektir.

“Merkezi Finans ve İhale Birimi”, ihalelere ilişkin Avrupa Birliği kural, düzenleme ve usullerine bağlı kalınmasını ve uygun bir raporlama sisteminin işlemesini sağlayacaktır.

Avrupa Birliği ile Türkiye arasında mali işbirliğine yönelik bu yeni yapılanmaya ilişkin hukuki altyapıyı oluşturan ve Merkezi Finans ve İhale Birimi ile Ulusal Fonu kuran Mutabakat Zabıtları 14 Şubat 2002 tarihinde imzalanmıştır. Söz konusu belgeler 30 Ocak 2003 tarihinde TBMM tarafından onaylanmış ve 4 Şubat 2003 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi AB mali yardımlarının kullanımında Türkiye'ye çok önemli sorumluluklar yüklediği için, sistemin tam anlamıyla işler hale gelmesi konuyla ilgili tüm kurum ve kuruluşlarımızın yoğun mesai harcadığı nispeten uzun bir süreci gerektirmiştir. Sonuç olarak, Avrupa Komisyonu yürüttüğü detaylı incelemeler ışığında, oluşturulan mekanizmanın gerekli şartları haiz olduğuna ilişkin kararını 8 Ekim 2003 tarihinde vermiş ve bu tarihten itibaren mali yardımlar kapsamındaki projelerin fiili uygulaması başlamıştır.

Mevcut Projelere İlişkin Bilgiler

Halihazırda uygulaması devam eden AB destekli projeler, Türkiye ile AB arasındaki mali işbirliği mekanizmasının tarihsel olarak iki farklı döneminde finansman kararı alınmış olan inisiyatiflerdir.

Birinci dönem, 1996 –2001 yıllarını kapsayan “Meda Çerçeve Anlaşması” dönemidir. Hazırlık çalışmaları bu dönemde yapılmış fakat uygulamaları halen sürdürülen 33 adet proje ilgili kurum ve kuruluşlarımız tarafından başarı ile yürütülmektedir. Çeşitli alanlardaki bu projeler, AB'ye uyum çerçevesinde amaç, hedef ve proje beklentilerine uygun olarak  zamanında tamamlanmaları için periyodik olan izlenip değerlendirilmektedir.

2002 yılı mali yardım programıyla başlayan ikinci dönemde ise adaylık statüsünün yansıması olarak Ülkemiz Meda kapsamından çıkartılmış ve “Katılım Öncesi Mali Yardım” başlıklı bütçe kaleminden destek almaya başlamıştır. Bu doğrultuda 2002, 2003, 2004 programları kapsamında, doğrudan ve sadece AB'ye uyum perspektifi ile Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi içerisinde oluşturulan  84 proje Avrupa Komisyonu tarafından onaylanarak Finansman Anlaşmaları imzalanmış ve fiili uygulamalar ivedilikle başlatılmıştır.

2005 yılı programı kapsamına girecek projelerin tespiti için yürütülen programlama çalışmalarının da tamamlanmıştır. Finansman Anlaşmasının imzalanmasını takiben 45 projenin daha kontrat ve ihale sürecleriyle uygulamaları başlayacaktır.

Dolayısıyla, Türkiye'ye uygulanmakta olan AB kaynaklı projelere ilişkin son durum şu şekilde özetlenebilir;

Meda dönemine ait  33 projenin uygulamaları sürmekte, bunlardan 10 tanesi tamamlanmak üzeredir.

Katılım Öncesi dönemde;

•  2002 yılına ait  126 m.Euro tutarında 18 proje'nin uygulamaları tamamlanmak üzeredir.
•  2003 yılına ait  144 m.Euro tutarında 28 proje'nin uygulamaları sürmektedir.
•  2004 yılına ait  250 m. Euro tutarında 38 proje'nin uygulamaları 2005 yılı sonlarında başlayacaktır.
•  2005 yılına ait 300 m. Euro tutarında 35 proje'nin uygulamaları Finansman Anlaşmasının imzalanmasını takiben 2006 yılı  içerisinde başlayacaktır.

2006 yılına ait  500 m. Euro   için ise, ilk pakette 113 m.Euro tutarında 10 proje İlk Finansman Anlaşmasının hazırlanmasını teminen Avrupa Komisyona iletilmiştir.İkinci Paket Nisan ayında gönderilecektir.

Çeşitli projeler ve programların finansmanında kullanılan AB mali yardımları, diğer aday ülkelerde olduğu gibi, Türkiye'nin de AB'ye uyum çalışmalarını hızlandırmak için katalizör işlevi görmektedir. Bu genel amaçla tahsis edilen mali yardımların  üçte ikisi  mevzuat uyumu ve bunun için gerekli kurumsal yapılanmanın oluşturulmasına yönelik projelerde, üçte biri ise AB ile ekonomik ve sosyal uyumu destekleyici projeler için kullanılmaktadır. (Şekil 1). Bu anlayış içerisinde oluşturulan projelerin tümü, Türkiye'nin AB üyeliği için önemli katkılar sağlayan, hassas ve özenle seçilmiş konuları kapsamaktadır.

Şekil 1:  AB Mali Yardımlarının Kullanım Alanları

Tanımlanmış olan bu projelerin uygulama yöntemleri ya da diğer bir deyişle hayata geçiriliş şekilleri de dikkate değer unsurlar içermektedir. Örneğin, projelerin çoğu için normal ihale yöntemleri izlenmekte; hizmet, tedarik ve hali hazırda az sayıda da olsa inşaat ihaleleri açılmaktadır. Diğer taraftan, önemli miktarda proje ise AB üyesi ülkelerin ilgili kamu kurumlarıyla işbirliğini öngören eşleştirme (twinning) mekanizması kullanılarak uygulamaya geçirilmektedir. Bu yöntem, bizim kamu kuruluşlarımız ile AB üyesi ülkelerin kamu kuruluşlarını biraraya getirerek birlikte çalışmalarına imkan veren hatta daha uzun vadeli işbirliği olanakları yaratan, Türkiye'nin tanıtımı amacına yönelik olarak önemli katkılar sağlama potansiyeline sahip bir aractır. Son olarak, çok sık kullanılmayan bir diğer yöntem ise özellikle belli bir konuda tekel niteliğinde bilgi birikimine sahip uluslararası kuruluşlarla doğrudan sözleşmeler yapılmasıdır.

Ayrıca, uygulamaları süren bu 152 projeden bazılarında bir alt-bileşen olarak, sivil toplum kuruluşları, belediyeler, organize sanayi bölgeleri, üniversiteler, ticaret ve sanayi odaları gibi toplumun her kesiminin çeşitli öncelikli alanlarda geliştirecekleri proje tekliflerine açık olan ve yayımlanan teklif çağrıları vasıtasıyla duyurulan “doğrudan kullandırılan hibeler” isimli kaynaklar bulunmaktadır. Bu projelerden bazıları için teklif çağrıları 2004 yılı içerisinde yapıldığından, bu yıl içerisinde, değerlendirilerek finansmanı uygun bulunan  küçük ölçekli çok sayıda alt projenin de hayata geçirildiğini görebileceğiz.

Avrupa Birliği mali yardımları ile finanse edilen projelere ilişkin hibe ve ihale duyuruları Merkezi Finans ve İhale Birimi'nin http://www.cfcu.gov.tr   adresli websayfasından, Avrupa Komisyonu'nun http://www.europa.eu.int/comm/europeaid/cgi/frame12.pla  adresli ve Avrupa Komisyonu Delegasyonu'nun http://www.deltur.cec.eu.int/mali-ihale.html adresli websayfalarından takip edilebilir.